極端氣候時代下的「生存」與「生產」
發表人：周克任
中文摘要
綜觀莫拉克颱風與全球各地氣候變遷事件，因地球暖化引領全球進入「極端氣候」的時代已然開啟，氣候災民的數量也逐日攀升。極端氣候即可能成為一種年度的常態，深深影響人類的生活模式。若未能適應與接受此劇烈轉變，不論生存或生產模式還是頑固的以舊思維進行，那麼氣候災民轉型為難民或暴民，只是可預期的人類悲劇途徑。
生存代表的是趨吉避凶，使變動之際，能有最小維生體系及最小傷亡的風險規劃，特別是社區規模的自主性避災或救災能力；生產代表的是正視生產環境的變遷，認知傷害的根源，揚棄「商品化邏輯」的規模量產V.S.環境破壞的惡性循環，找到與自然共處的新生產途徑。
本文將以屏東縣來義鄉災後重建的「部落避災」機制的建立實證，以及規劃中的「山林產業」計畫，用以說明極端氣候下，原鄉在「生存」與「生產」新模式中，如何建立適應新的環境變遷。
關鍵字：極端氣候、社區避災、莫拉克風災、八八災後重建、民族發展、遷村、山林守護、生態旅遊、傳統領域
壹、 緒言—接受極端氣候的常態情境
2009年8月8日莫拉克颱風侵台，造成南台灣百年來最大的洪災，產生包括土石流、山崩、洪水以及因洪水挾帶大量泥沙造成的家園與土地生產設施的大規模摧毀。災後不久，經水利單位進行非詳細的初估發現，高屏溪至少尚有三億立方米以及林邊溪至少尚有一億立方米的土石，在鬆軟的非穩定地質結構狀態下，仍有受到下次汛期風暴潮的降水帶動並造成二次災害的高頻率。
在這樣環境破碎地質不穩定的狀態下，水利署、農委會水土保持局與林務局等負責流域整治的機關，也認為高屏溪或林邊溪等流域，必須經過約10年得自然平衡後，才有辦法真正建構流域整治重建的有效防災策略與計畫。但如果這期間，仍有出現如莫拉克等破全球紀錄降水的災難發生，那麼恢復期更將延後，防災的工程與非工程計畫，均難以達到聚落保固與流域週邊土地產業維護的目標。2010年9月19日凡那比颱風來襲，以大於莫拉克的時雨量，不僅造成原八八災區中來義村東部落二次災害，更創造許多易淹水的新災區如高雄市、岡山鎮、屏東市及枋寮鄉等，除了更加證實極端氣候時代的來臨，且對於水利防災工程設定的50到200年重現率的各項設計標準，進行無情的挑戰，充分印證現有防災體系無法因應極端氣候時代的結論。
因此，對應於災後的各項作為包括減災、避災、應變、重建或再造等，均需接受必須在每年汛期的變動後，進行動態式的修正與適應能力，接受極端氣候從變數轉為接近常數的動態認知，方有機會對應於人們於「生存」及「生產」的新應變力，至於生態面上僅能同意並揚棄「人定勝天」的價值概念，並接受改由大自然進行各類清洗重生的「生態變動與恢復」的劇烈模式，而非再窮盡精神探討如何以人為方式進行「生態復育」。
基於上述的背景探討，本文以實證紀錄分析方式，藉由作者於屏東縣來義鄉生活重建服務中心[1]，專案推動「社區避災機制」，使災區部落保持每年汛期之間建立「生存」的基本生命保全機會；另外也專案推動「山林產業再造」計畫，嘗試評估面對遷村之部落是否可以結合傳統領域建立山林經營產業，以維繫文化臍帶的「生產」方式。因此本文將說明此「生存」與「生產」方式與大致過程，藉以作為其他災區可分享之經驗。
貳、 極端氣候下的新生存模式—社區避災
我國政府於洪災或風災的防救災體系，原本系以因應模擬台海戰爭的動員應戰與避難體系為基本架構，因此在鄉鎮村落範圍內，主要以民政動員體系的業務作為辦理機構。但由於台灣每年均有大型颱風的季節性侵襲，因此衍生出結合水利及警政消防體系的防救災系統，以工程強化防災保固以及災時的救災應變為主。
1999年中台灣921大地震後，出現複合式的災害，包括土石流與山崩，更在日後的汛期裡，由降雨導引出頻率更多的複合型災害，因此行政院提出並經由立法院通過「災害防救法」，主要目的是因應複合型災害建立跨機構的協商平台，使包括消防、水利、水土保持、國防單位、地方政府、鄉鎮公所等，逐一建立更符合實境的災害防救模式。此外，並特別將消防單位自警政機構釋出獨立，成立了內政部消防署。
在2000至2006年之間，由於多場颱風的侵襲，高頻率的土石流侵害導致921地震災區遭受更多的人員傷亡以及家園土地摧毀事件，使得對於社區參與災害應變的整備工作成為迫切的需求，因此國科會亦成立了國家災害防救科技中心，規劃各類專業協助行政院災害防救委員會，並引用日本與歐美各國先進的社區防救災經驗與技術，建立「社區防救災」指導手冊與種子師資培訓，於中台灣相關災區社區、聚落或原住民部落，進行示範點的培訓與機制建立等工作。
莫拉克風災後，屏東縣政府推動第一階段社區自主重建計畫過程中[2]，由負責專管的民間團體台灣藍色東港溪保育協會，邀請經過國家災害防救科技中心過去培育的種子師資，協助30個經縣府徵選通過的重建點，進行多場的「社區防救災」說明會。於2010年1月歷經屏東縣許多民間團體討論評估後，決定推動系列的種子培訓課程，由包括台灣藍色東港溪保育協會及來義鄉生活重建服務中心，共辦理三個梯次的培訓課程。
其中，來義鄉生活重建服務中心承辦社團中華溝通分析協會，於2010年3月參與內政部辦理甄選簡報時，提出建立「社區避災機制」作為年度優先計畫，雖然當時內政部在委辦甄選生活重建服務中心的內容中，並未列入此項業務，但日後經多方討論與會談後，內政部亦在考核指標中加入社區避災宣導的業務要求。
由於各生活重建服務中心的承辦團體，大多為社工機構，本就對於社區組織發展、產業重建甚至社區防救災等方向甚為陌生，因此在社區避災這個項次上亟需建立示範經驗與模式。是以，以「社區避災」為優先提出方案的來義鄉生活重建服務中心，決定透過培訓、籌組部落避災小組、建立鄉鎮避災資源平台、環境致災點調查與現勘、高關懷族群避災後送計畫及桌上模擬演練等來自國家災害防救災科技中心提供的師資、經驗技術移轉等，依地方實況需求進行修正與模擬演練等。
由於各中心本就必須針對高關懷族群（原稱為弱勢族群）[3]進行調查、訪視以及建立福利輸送的個案服務等。因此來義生活重建服務中心特別將調查表進行特別加附設計[4]，包括增加對於孕婦、洗腎病患[5]的名單，以及後送志工配對、後送交通載具[6]需求以及後送指定收容處[7]等。
由於2010年5月23日梅雨的實際應變中，發現了包括中央氣象局預報豪大雨特報中缺乏總雨量預估表、高關懷後送收容處未明確指定、政府相關機構橫向聯繫未到位以及政府疏散撤離計畫中缺乏明確定位包括各生活重建服務中心於收容安置所的角色與功能等，因此遂由來義生活重建服務中心於屏東縣政府社會處辦理定期的資源平台會議上，正式提案希望評估修正。
雖然2010年9月19日凡那比颱風的疏散撤離，由於中央政府主動下達強制撤村令，使鄉鎮長有信心進行指揮動員，縱使來義村東部落發生二次災害，但卻達到人員零傷亡的成果。只是，大型颱風的來襲通常可以提早建立整備作業，但若逢梅雨或西南氣流造成的豪大雨，在缺乏預估總雨量表的評決策估工具輔助下，還是會使負責指揮應變的鄉鎮長難以判斷撤離時點，或有充分時間進行撤離動員。這在2010年10月梅姬颱風外圍環流造成宜蘭蘇澳地區的土石流傷亡事件上，均印證政府避災計畫在此的風險缺口。
因此，以來義生活重建服務中心從2010年3月至今的「社區避災機制」推動實證過程中，發現必須持續推動約有五項因素進行修正[8]，包括：
一、增加培訓具實證經驗的種子師資。
二、加強桌上模擬演練的培訓設計導引社區建構有效的避災組織分工與任務建立。
三、落實與檢視社區與政府之間的避災撤離流程與資源到位。
四、解決避難與中繼安置空間不足的問題。
五、強化應變指揮者（如縣市長及鄉鎮長）及其幕僚團隊的應變訓練。
參、 汛期遷徙與遷村狀態下的生產機會—山林產業再造
一、 無法判斷願景的變動
台灣歷史上一直沒有成功的遷村案例，特別是面對遷村頻率最多的原住民部落。從殖民統治的管理方便之強制遷移，或是面對各類天災導致的遷移，均使得以群聚為續存文化機會的原住民部落，隨著每次的遷移而逐步流失崩解其傳統制度、社群關係、文化歷史，甚至用來溝通的母體語言（台邦.撒沙勒，2009; 謝志誠，2008）。
統治者由於多為非原住民族群，且為來自中國的漢移民甚至是已接受資本主義商品文化洗禮之價值所組成，因此面對原住民部落必須考量遷移問題時，除了居住與基本公共建設為考量外，只能用商品化的邏輯來想像其面對的生產或就業問題，因此多為貼近邊緣農業、異國式旅遊商品或缺乏市場需求考慮的傳統手工藝輔導等。
莫拉克風災後，部份大型慈善團體基於921地震災後重建以組合屋建立中繼安置的經驗考量，認為管理成本太過浩大，因此向政府提出「永久屋」的概念來興設「不具備土地所有權」、「只可繼承不可買賣的地上權」、「限制原遷移地房屋的居住權」以及「不確認週邊發展前景」的新社區。由於不僅充滿許多對於未來前景不確認的變數，且並非所有受災災民可以申請，甚至必須面對遠離文化發源地之文化保存風險，因此從災後至今，出現多起大小抗爭與糾紛事件[9]。
二、 與資本商品邏輯脫勾來思索—山林文化的價值
在原住民部落不論推動民宿旅遊、傳統手工藝發展或在地農特產，均得面對成本競爭的挑戰，特別是交通成本—運輸動線長以及逢汛期中斷之修復成本（特別是時間成本）。但由於近十年來，台灣本土對於原住民文化的觀看方式，已從傳統弱勢照顧以及異文化對待，漸漸演化為不算深入的族群尊重以及學習探索的關係。部落原居地發展族群特色的生產或是旅遊服務，均某種程度獲得國內旅遊市場的喜愛。只是，一旦遷移至永久屋社區，這些連結原部落的優勢顯然有弱化的危機，這也是災區中原屬於觀光優勢地區的部落（特別是南橫公路通過的高雄縣或是阿里山公路沿線的部落），對於遷至永久屋後，面對原居地發展受限或限制居住等問題上，有高度劇烈的反彈或質疑等問題。因此思索災區需面對遷徙的原住民部落，如何在變動間先維繫住文化臍帶，成為其產業重建必須評估考量的重點。
原住民的文化臍帶，來自於其族群源起之山林，特別是關於族群繁衍的生存資源維護與發展，並因此演化而出的部落生活空間規劃、狩獵制度、部落生活規範、醫藥占卜、農耕模式、神聖空間禁忌等，這些可以說是台灣保留最為長久與原始，與土地上各項因素（地質地理、氣候、疾病、土壤、中高海拔環境、海洋、動植物生態）所建立的豐厚對話累積，這並非僅移民三百多年的漢民族農耕文化能清楚掌握與描述的台灣環境實體所認知相比。特別是莫拉克百年風災對全台灣強烈打擊下，更強化出國人對於國土保安的需求，也代表漢移民文化與資本商品邏輯豢養下的現代台灣社會，所設計的山林保安制度與落實的誠意，展現無能的結果。在此時刻，重新檢視具備與台灣土地數千年對話資產的原住民文化，探索並轉譯為具微觀管理之國土保安制度，實為具時代價值之投資。
將國土保安、山林監測與原鄉發展三者進行論述與實務操作[10]，不僅可帶出原住民與土地對話的文化資產，更能維繫因遷徙離開原部落之原住民族群文化臍帶之機會。
三、 舊部落的基地經營
莫拉克風災後，雖然許多原住民部落受到大小不一的侵襲，但值得探討的是，各部落之原遷移來源之舊部落或老部落，基地或是尚保存於上之遺址，大多均安然無事。筆者所服務的來義村、義林村及大後部落，甚至協助支援的三地門達來部落等，其舊部落仍是與災前一樣無甚受損。
屏東縣的原住民部落，大多均利用每年節慶（如收穫祭、五年祭等）前後，辦理尋根活動回到舊部落，除了探視回憶過往部落生活外，並趁此機會整理舊部落環境以及傳承部落文化給下一代。
因此利用舊部落作為山林產業再造經營基地，具備高度文化傳承的誘因與可辨識的文化臍帶基點核心。
四、 山林守護的原住民自治經營起點
屏東縣長期從事原住民族運動的台邦.撒沙勒助理教授，結合屏東科技大學野生動物保育研究所的裴家騏教授，近十年來透過對於魯凱族狩獵文化的研究（裴家騏、羅方明，1996；羅方明、裴家騏，1997；裴家騏，2001、2003），以及後續引進傳統領域地圖的調查與繪製工作（台邦.撒沙勒、裴家騏，2010）。於2010年在霧台鄉公所的支持下，成立山林巡守隊，進行深入的原住民山林智慧調查以及山林保育公約的制定。此外，屏東科技大學森林系的陳美惠副教授，亦於霧台阿禮部落長期推動生態旅遊與雙鬼湖保護區的生態監測。
因此筆者服務的來義村，在來義生活重建服務中心產業再造計畫輔導下，於2010年獲得文建會災後重建社區營造員甄選通過，以舊部落經營、山林守護結合生態旅遊為該部落之產業再造計畫。並於2010年下旬邀請包括台邦.撒沙勒、裴家騏、陳美惠等專業學者，協助規劃培訓課程。而來義鄉公所亦向原民會申請彩券盈餘分配款準備於2011年聘用16位山林巡守員，針對舊部落及傳統領域進行巡守與調查。
而來義生活重建服務中心亦商請陳美惠老師協助培訓生態旅遊經驗，使舊來義成為生態旅遊的經營基地。此外，並商請清華學院與台灣大學新聞研究所師生，協助準備於2011年以辦理多次生態旅遊試營運計畫，協助來義部落參與人員規劃服務流程以及評估計算營運成本。
由於林務局原本推動的社區林業計畫中，期待原住民部落可以協助巡守原住民保留地或鄰近之林班地，但由於未能編列人事聘用費，因此成案率低。緣此，來義生活重建服務中心透過聯繫經濟部水利署長，提案希望運用水源保育費（由自來水費中提撥2％）作為聘用山林巡守員的長期人事與巡守站設立的維管費用，目前正洽談之中。
上述的山林產業再造計畫，最大目的不僅是使災區原住民部落因遷徙而能透過產業模式（山林巡守以及生態旅遊）維繫其文化臍帶外，亦將觀察原住民部落是否能透過其先祖山林智慧，逐一開展山林經營的新策略，使達到更具永續經營的國土保安目標，並讓國人認同並接受將山林資源交還熟悉其環境的原住民，建立其自治事務的入場實務基礎。
肆、 徵引文獻
一、台邦.撒沙勒、裴家騏，2010，生態保育、在地發展與遷村：山林守護在西魯凱的實踐經驗。原住民族傳統習慣規範與國家法制研討會。
二、周克任，2010，社區避災：極端氣候汛期下的遷徙機制。第六屆屏東學研討會論文。
三、裴家騏、羅方明，1996，霧台鄉魯凱族狩獵習性及獵場標定。未刊本。
四、裴家騏，2001，善用傳統知識共管資源。收入李秋芳主編，《把人找回來：在地參與自然資源管理》，205-201頁。太魯閣國家公園。
五、裴家騏，2003，再造山林守護神—雙鬼湖野生動物保護芻議。臺灣林業30（1）：26-33。
六、謝志誠、張紉、蔡培慧、王俊凱，2008，臺灣災後遷村政策之演變與問題。住宅學報，頁81-97。
七、台邦.撒沙勒，陳傑明，2009，好茶遷村計畫：一個社會人類學的初步考察。台灣原住民族研究季刊，第二卷、第二期、頁115-135。2009年/夏季號。
[1] 依據莫拉克重建特別條例，由內政部負責辦理的災後生活重建服務計畫，於災區每一鄉鎮原則各設一處生活重建服務中心，並甄選民間社團或由地方縣市政府執行辦理，計畫時間共為三年。主要業務為福利輸送、產業重建、心靈陪伴、生活照顧等。
[2] 於2009年10月至12月由屏東縣政府社會處運用縣府於莫拉克颱風災後勸募的救災善款辦理，共甄選縣內災區共30個社區重建點。
[3] 包括行動不便、慢性病患、獨居老人、智能障礙等，為了配合社區避災實際需求，則加入了待產期孕婦。
[4] 委託成功大學公共衛生研究所王亮懿助理教授等義務設計。
[5] 考慮因部落對外聯絡道路中斷，導致定期就醫需求受阻之風險。
[6] 孕婦及行動不便者，不宜由行進中容易顛簸震動的軍用卡車進行撤離協助，因此需特別規劃房車或休旅車等。
[7] 2010年6月由屏東縣政府公佈了屏東縣疏散撤離計畫中，由衛生局及社會處規劃指定區域包括安養院、醫院等適宜收容行動不便、智能障礙、植物人或重大慢性病患等處所。
[8] 周克任，2010，社區避災：極端氣候汛期下的遷徙機制。第六屆屏東學研討會論文。
[9] 參考莫拉克獨立新聞網。http://www.88news.org/
[10] 台邦.撒沙勒、裴家騏，2010，生態保育、在地發展與遷村：山林守護在西魯凱的實踐經驗。原住民族傳統習慣規範與國家法制研討會
災後重建行動 (2)