竹蜻蜓快報

重建十字路口的挑戰

屏東縣八八災後重建方向探討

與談人：八八社區再造聯盟執行長.藍色東港溪保育協會 理事

周克任

說明大綱

一、   八八風災帶來的啟示與新社會形塑.... 1

1.    災難常態化的社會.... 1

2.    大規模的環境變遷.... 2

3.    弱化的防救災重建體系檢驗.... 2

二、   重建的挑戰與課題.... 2

1.    環境重建？復育？或接受現況？.... 3

2.    經濟弱勢族群的大規模釋出.... 3

3.    民間自助助他的「社會互助網絡」需求增加.... 3

三、   屏東重建面臨之挑戰課題.... 4

1.    山區環境變遷與對策思考.... 4

2.    沿海地層下陷區運用的對策思考.... 5

四、   重建的進場與資源網絡.... 6

五、   重建經驗的紮根.... 7

一、 八八風災帶來的啟示與新社會形塑

         1.災難常態化的社會

2009年8月8日至8月9日莫拉克颱風在全台灣解決旱象的期盼意念下，帶來台灣百年史上最大的近3000公釐豪雨量，並集中降注於南台灣，從南投由北而南到屏東縣山脈河谷以及低窪的沿海地區，大規模山崩、土石流及洪水，造成人工建築體包括橋樑、道路、房舍田園及堤防等的摧毀，並奪走近七百人寶貴生命。由於這場浩劫威力直逼1999年9月21日的中部大地震，使得全台民眾對於氣候暖化導致的極端氣候充分感受了臨境衝擊，並高度相信且同意八八風災並非如同地震為週期性鮮見災難，而是全球暖化下即將常態化出現的氣候災變。

2.大規模的環境變遷

災難常態化將不斷顯現出國土超限利用的台灣，逐年大規模環境變遷的衝擊，也將使過往輿論不斷呼籲的「生態永續利用」的防災主題，進入到無力回天的新世紀，救災與避災的思考，將會成為國家動員與資源投入的主流議題。極端化氣候下高頻率出現的洪、旱災將為台灣帶來面臨避洪與找水的劇烈社會震盪，傳統以工程技術解決或土地分級框定的「國土規劃」，在面對包括全球海平面將因北極冰山大規模夏冰融化導致上升一米的威脅下，山脈河谷區以及沿海低窪區，都將面臨進入高風險居住或生產的非安定區域，高度移動與變遷的生活震盪，極有可能形塑下個十年的台灣社會。

3.弱化的防救災重建體系檢驗

921地震的救災到重建經驗，均集中於當時的災區縣市或村落，並未成為全民的經驗或建立為進化的政府防救災體系。也因此面對八八風災，無論政府到民間體系，都感受到防救災經驗的弱化無力，也增加生命與財產的快速流失，並造成更大規模的經濟弱勢族群的誕生。然從民間團體高度動員志工的救助網絡力量，顯現台灣民間力量投注社會的自主性，以及珍貴的「自助助人」之社會價值文化。

二、 重建的挑戰與課題

由於八八風災與10年前的921震災不僅分屬不同類型的大自然災難，更由於暖化氣候因素，使得破壞性之風災發生頻率遠大於摧毀性地震，造成受破壞區域之人類聚落或依賴土地發展之產業，復原重建發生限制與困難。復加上政府防救災重建體系的經驗不足與弱化，導致本次風災「救災慢」以及為彌補失去民心的「重建快」之政治展示，使得八八風災帶來的「災難常態化」與「環境大規模變遷」兩大嶄新課題，未能謹慎且深度探討納入未來防救災重建體系或政策中。

目前政府與民間的救災暫告一段落，也將如同921震災進入安置及重建的過程。但經由兩個月來災區現場民意反映、公民記者的在地報導、民間團體與學界專家的論壇對話、各級政府重建政策的提出與規劃以及九二一重建10年研討等等。如下具挑戰的課題將逐一顯現：

  1.環境重建？復育？或接受現況？

無論面對必須遷村或原地重建的災區社區聚落，面對社區週邊環境劇烈的變遷，譬如土石流、堰塞湖、大規模抬高的河床斷面等潛在威脅，是否該原鄉重建或原地續住等災民必須首先面對的課題，必須等待政府委託專業人員進行評估及決策。因此不僅安置期必須比921重建時更久，且短期無法判斷環境是否能回歸災前原貌下，無法建立明確的社區重建或再造方向。

此外，政府在決定環境重建的課題上，亦得考慮極端氣候的因素，使得治水防災標準必須有所變動，但變動幅度是否得面對民意形成的政治挑戰，並因此扭曲為妥協性的決策，導致新的標準仍無法承受後續同樣規模的災難。這個課題必然會在「國土規劃」以及「治水政策」範圍裡，產生實際上的劇烈辯證過程。

2.經濟弱勢族群的大規模釋出

八八風災前的台灣經濟體，受到全球金融海嘯的衝擊，GDP不僅呈顯戰後以來首度的負成長，長年來本土產業大量西進中國市場，更將在2009年底中央政府以規避民意的模式，與中國簽訂ECFA，不僅使具規模的服務金融業之資金更大規模流入中國，復因平等貿易與關稅互惠原則，將可能引入更多中國廉價的勞動力與商品以及中國具政治戰略性資金投入以惡性併購台灣本土產業的威脅。

而八八風災發生的區域，已因前述之經濟衰退，勉強以在地農漁及相關連之民生服務產業吸納大量由都市失業之年輕人口。而本次風災的環境摧毀力，更將許多具外銷或高產值的農漁生產土地摧毀殆盡，使得吸納力衰退，更無足夠轉業區塊，並進一步影響區域內依賴關連的小型民生服務產業。

因此不但在安置過程中，需高度依賴政府的補助或社會福利照顧，一旦進入重建過程，災民更難有足夠借貸能力承擔。而政府之前因應金融海嘯已進行大規模舉債措施，本次風災亦同樣必須籌措更多財源，甚至接近舉債上限（僅剩5000億的空間）。相對的許多建設或社會福利排擠效應亦會加劇，導致社會產生更多協商或對立。

3.民間自助助他的「社會互助網絡」需求增加

10年來因政黨政治趨向民主化，社區營造政策注入民間社團，社區大學廣設等導引民間社會自主民主力量的養成，加上網際網路大規模e化社會效應，使自主民主的力量由實體社區連結擴增到網路上的虛擬社群，產生本次風災中救災志工具規模化的自主動員力。

然而實地現場救災過程中，恰好遇到政府救災體系的弱化，加上對於極端氣候常態化的認知與認同，使得民間產生對於常態化災難社會的恐懼與不安感。因此漸趨成熟的民間非營利或非政府組織，評估需透過專業導引的設計規劃，透過建立民間防救災重建教育平台的機制，將實體社區與虛擬社群網絡，組織成具備防救災重建能力的「社會互助網絡」。因為當災難發生時，需求的不單單是資金的捐助，而是具備足夠的各類專業人力能進場協助救災、安置到重建過程。這將會使社會面對災難時，降低恐懼與動亂，並產生足夠的自主網絡力量，協商或導引政府防救災力量強化的助力。

三、 屏東重建面臨之挑戰課題

環境的大規模變遷強化凸顯屏東大武山地疊的脆弱地質及沿海地層下陷區的高風險環境，從中也顯示了過往近半世紀來的環境破壞因果累積。由於破壞的規模甚巨，使得環境復建或是社區及產業重建皆必須找到明確且共同認知的方向，方能產生具體有效的重建或再造策略。茲將災後透過現場訪談、環境現勘以及相關專業論壇、各級政府發佈重建訊息等來源，歸納分析提供如下觀點與建議。

1.山區環境變遷與對策思考

一般雖認為本次風災中大規模土石流與漂流木沖刷而下，主要來自於過往包括林木盜伐、產業道路興設、山坡地超限利用等。這些皆是累積數十年的因，也在近10年來各方輿論韃伐下逐步產生改進與調整。雖然林木盜伐與山坡地超限利用等現象已呈零星，但本次風災中不僅僅是超大的雨量，特別是強烈的風速（過往屏東平原遇到的颱風多為雨大風小的局面），引致許多造林地或稱為原始林區域（依東海大學陳玉峰教授過去為文指出其實非為真正原始林，而是因人工砍伐或森林大火後自然形成之次生林），產生「樹大招風」效應，使得樹幹根部對於脆弱的地質壤土產生高頻率的擾動，鬆軟土壤的裂隙吸收大規模降雨產生更易滑動的地質，因此出現土石流伴隨大量的林木下滑現象。特別是造林地所採取的規則性行株距種植及單一樹種策略，是否無法承受此次極端氣候的侵襲，相當值得探討與研究。山區森林是否該調整新的育林護林政策？是否該採取自然演進多元植被的方式？尤其原住民經常提出其累積數千年的山林智慧，其中是否真有足夠且適用的護林策略？也許是該採取大規模資源投入研究這些傳統資產的重要時刻了！

由於原住民部落面臨大規模遷村的需求，並因其部落文化、家族關係網絡等因素，使得「離村不離鄉」的原地連結訴求，在重建過程中成為重要之考量。但是山區的產業本就屬於弱勢的小型產業，近年來雖透過社區營造策略推產原生咖啡的種植等，但仍無法全面帶動成為原住民區塊的產業需求。縱使遷村到平地，亦必須透過小型零星的平地農耕生產，也僅能維持餬口生計，要形成具文化性的在地產業，勢必得經過漫長摸索的道路。

因此，如果換一種觀點來思考，就是山林守護是否也可以成為一種服務型產業？目前這一塊僅隸屬於林務局的公部門服務業務，但成效均受各界質疑，也未能明確檢討出到底是執行的落實程度問題？亦或護林策略缺乏明確的規劃？近幾年來，包括屏東科技大學部分學者提出將山林保育方略移轉為原住民部落的產業，並且進行多項珍貴的研究與測試。這些萃取於原住民先祖山林智慧，是否有效移轉至現有原住民世代？或是相當值得進行移轉培訓？如果山林智慧具備守護山林的優質策略，那麼林務局的山林保護機制，是否可考慮移轉為原住民部落產業收入來源？而非消極化的局部開放山林副產品作為原住民在山區的產業收入。

設若這個構想與研究資產可轉置為原住民部落產業，即使原住民遷村之平地，亦可透過此機制的連結，更具深度與廣度的保存與發揚原住民文化的珍貴性，而非只能停留於文獻或史蹟的觀覽研究或觀光層次。如此對於因遷村導致的家計生存不安全感，可以獲得新的來源，以及運用其原有熟悉文化的機會。

2.沿海地層下陷區防洪避災的對策思考

屏東地層下陷區域造成的長年主因主要包括：

    1.養殖業超量抽取地下水：

早年本區高度進行淡水養殖業，譬如鰻魚養殖及白蝦生產等。由於所抽取之地下水不斷發生缺伐或海水入侵鹽化所致，因此水井鑽取深度甚至達到穿透黏土層約200米深左右，攫取之地下水年份達致萬年前。而本區下方地質結構多為細沙及黏土層構成，特別是黏土層具有變形後不易回復原狀之特性，因此一旦地下水位不足時，地表人工建築體的重量導致沈陷後難以回復原狀。

2.台糖蔗作大規模抽取地下水：

台糖的蔗作土地光在林邊溪流域就高達3000公頃以上，其用水除了一部份來自地表水，其餘大部分皆透過地下水抽取來補充。由於台糖抽取地下水的區域多位於屏東平原沖積扇扇央到扇尾處，雖然其下地質結構多為礫石層，本就為具吸收補注地下水的絕佳環境，但因為抽取量大，導致補注至下游地區的量與速度均減緩，使得已經超量抽取的下游沿海區，無法獲得充分的補注，使下陷速度更程惡劣。

3.林邊溪河道補注功能弱化

林邊溪上游包括來義溪與力力溪南北相夾區域，原為此區地理上的洪氾區，但日據時代為減緩來義溪沿舊東港溪河道產生之洪峰侵襲潮州、萬巒、新埤等地，遂於今來義古樓村前方設置來義堤防將溪水改道與力力溪合流成為今日的林邊溪。由於獲得來義溪右岸約一千公頃以上可利用土地（今萬隆農場），因此遂交由台灣糖業株式會社經營。戰後國民政府亦利用糖業的生產潛能來建立國家財源，遂於來義溪左岸設置箕湖堤防，以及力力溪右岸設置獅頭堤防等，並獲得約一千多公頃土地（今大響營農場等）供作蔗作生產。這些土地的攫取，導致兩大支流河道斷面縮小，以使得河床可以補注地下水的功能因流速變快無法增加補注時間，導致補注量體變少。而日後因為河道中的河砂因城鄉快速發展所需大量開採或盜採，更縮小可補注地下水之斷面，及導致地下水補注水位降低，導引周邊用井取水深度跟著下降。

這些因素在近十年來因為各方韃伐或反省而調整出各種方略，雖然未能完全終止地層下陷，但卻也達成大規模減緩下陷速度。包括沿海養殖業轉型為海水養殖（石班龍膽等），採用水源來自專業區的海水抽取站（抽取三公里外海之海水）、林邊溪河口海淡水交會處之地表水以及大鵬灣潟湖內水源等，不再取用地下水；此外，台糖於多年前停止屏東區內蔗糖生產，亦大量降低了地下水取用。因此五年來地層下陷每年速度約近一公分左右。

基於上述分析，對於沿海地區的對策主要考量於防洪避災以及地下水的充分補注。由於許多關切的專業人員曾提出建議在沿海地區縮小養殖區，改造為人工滯洪區。然而這個策略將面臨的是大規模犧牲養殖業及其上下游關連產業（譬如飼料、馬達、網具、運輸、行銷等），其中部分關聯產業亦以深耕於沿海鄉鎮，因此採用此策略將面臨難以輔導轉業等社會及家庭衝擊。此外，較有可能先被調整為滯洪區的區位，應為缺乏養殖登記證的林邊鄉居多。

為使社會衝擊面降低，建議採用將洪水滯留於林邊溪上游兩大支流周邊的台糖地為宜，這些台糖地總估約為三千公頃左右，依屏東科技大學土木系丁澈士教授等研究屏東地下水專業人士估計，如要滿足莫拉克規模於本流域的洪峰量，僅需要使用本區台糖地約1500公頃規模，設置平均約五米之滯洪池或類似之設施。如此一來，已經具備可大規模吸收洪峰，自無需推動沿海設置滯洪區的艱難決策。

四、 重建的進場與資源網絡

目前屏東縣政府計畫徵選災區建立30個左右的重建工作站，範圍包括原住民鄉鎮、沿海地區與恆春半島等受災部落，這是相當值得令人讚賞的起步，尤其過往屏東縣府主力推動由下而上的「社區營造」策略來建構縣政發展，有助於區域的民主化、地方產業創新與行銷機會、公共領域與環境共存的規劃等。

然而在進場設置重建工作站時，縣府及關心災區重建的民間團體，應嘗試建立更具靈活的合作平台與機制，縣府的重建委員會應該協助建構周延性考量的完整重建政策方向，但透過與民間團體建立的情資、合作甚至培訓網絡，更有助於建立執行方略、經驗移轉、民情調查、關鍵因素萃取與掌握等。

重建的項目與課題多元且紛雜，每一村或每一部落皆有其不同的因素、課題與時程，且組織能量與社區權力結構因選舉過程是否產生不利因素等，皆是影響重建過程中的重要觀察指標。因此之前政府被要求需要「救災快」，但重建的步調宜採謹慎的腳步。方向的擬定與清晰，將會導引重建課題的明確性，而且特別是環境重建出的防洪避災策略，更關乎重建區投資於重建的成本是否因明年汛期遭遇類如莫拉克規模的災變，甚或是嚴酷的旱災等，這些皆有可能導致原有投資的成本毀於一旦，因此環境重建的對策擬定確認，可幫助重建工作免於停滯於十字路口的不確定感。

五、 重建經驗的紮根

為避免如同921經驗的斷層與難以移轉，讓重建經驗在屏東紮根以及成為其他非災區可供學習的教材與來源甚為重要。尤其在災難常態化的社會形成之下，協助建立民間防救災重建的教育體系，有助於全民學習自救救人的知識、技術與價值，可減少因連續災變包括風災、地震、瘟疫等來自生死、維生系統斷裂、資源強奪、治安變動等恐慌，甚至如何沈靜的進入安置重建，形成一個社會互助網絡的避災機制，應是極端氣候下的政府應考慮之重要作為。

屏東的社區大學在與全促會，以及由其為主體組織的八八社區再造聯盟，將主動以社區大學的民間教育平台，透過本次救災、安置到重建過程，除了陪伴災區外，更藉由吸收過程經驗以及連結921重建經驗，建立具全國性的防救災重建教材與種子講師。

除了社區大學，更建議在地的大專院校，可仿照清華大學設置的清華學院，鼓舞大學生及研究生，藉由投入進駐災區，以專業協助災區組織工作培訓、建立論述與協商訴求、甚至協助專業導入規劃重建事宜等。這不僅可以建立專業與社區的互動，亦可以讓學生瞭解社區動態，進而瞭解社會變遷的議題與反省課題。

災區成為一所學校的概念，有助於讓經驗值紮根在地並傳遞移轉至非災區民間。