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極端氣候時代下的「生存」與「生產」

發表人:周克任

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綜觀莫拉克颱風與全球各地氣候變遷事件,因地球暖化引領全球進入「極端氣候」的時代已然開啟,氣候災民的數量也逐日攀升。極端氣候即可能成為一種年度的常態,深深影響人類的生活模式。若未能適應與接受此劇烈轉變,不論生存或生產模式還是頑固的以舊思維進行,那麼氣候災民轉型為難民或暴民,只是可預期的人類悲劇途徑。

生存代表的是趨吉避凶,使變動之際,能有最小維生體系及最小傷亡的風險規劃,特別是社區規模的自主性避災或救災能力;生產代表的是正視生產環境的變遷,認知傷害的根源,揚棄「商品化邏輯」的規模量產V.S.環境破壞的惡性循環,找到與自然共處的新生產途徑。

本文將以屏東縣來義鄉災後重建的「部落避災」機制的建立實證,以及規劃中的「山林產業」計畫,用以說明極端氣候下,原鄉在「生存」與「生產」新模式中,如何建立適應新的環境變遷。

 

  關鍵字:極端氣候、社區避災、莫拉克風災、八八災後重建、民族發展、遷村、山林守護、生態旅遊、傳統領域

 

壹、    緒言—接受極端氣候的常態情境

2009年8月8日莫拉克颱風侵台,造成南台灣百年來最大的洪災,產生包括土石流、山崩、洪水以及因洪水挾帶大量泥沙造成的家園與土地生產設施的大規模摧毀。災後不久,經水利單位進行非詳細的初估發現,高屏溪至少尚有三億立方米以及林邊溪至少尚有一億立方米的土石,在鬆軟的非穩定地質結構狀態下,仍有受到下次汛期風暴潮的降水帶動並造成二次災害的高頻率。

在這樣環境破碎地質不穩定的狀態下,水利署、農委會水土保持局與林務局等負責流域整治的機關,也認為高屏溪或林邊溪等流域,必須經過約10年得自然平衡後,才有辦法真正建構流域整治重建的有效防災策略與計畫。但如果這期間,仍有出現如莫拉克等破全球紀錄降水的災難發生,那麼恢復期更將延後,防災的工程與非工程計畫,均難以達到聚落保固與流域週邊土地產業維護的目標。2010年9月19日凡那比颱風來襲,以大於莫拉克的時雨量,不僅造成原八八災區中來義村東部落二次災害,更創造許多易淹水的新災區如高雄市、岡山鎮、屏東市及枋寮鄉等,除了更加證實極端氣候時代的來臨,且對於水利防災工程設定的50到200年重現率的各項設計標準,進行無情的挑戰,充分印證現有防災體系無法因應極端氣候時代的結論。

因此,對應於災後的各項作為包括減災、避災、應變、重建或再造等,均需接受必須在每年汛期的變動後,進行動態式的修正與適應能力,接受極端氣候從變數轉為接近常數的動態認知,方有機會對應於人們於「生存」及「生產」的新應變力,至於生態面上僅能同意並揚棄「人定勝天」的價值概念,並接受改由大自然進行各類清洗重生的「生態變動與恢復」的劇烈模式,而非再窮盡精神探討如何以人為方式進行「生態復育」。

基於上述的背景探討,本文以實證紀錄分析方式,藉由作者於屏東縣來義鄉生活重建服務中心[1],專案推動「社區避災機制」,使災區部落保持每年汛期之間建立「生存」的基本生命保全機會;另外也專案推動「山林產業再造」計畫,嘗試評估面對遷村之部落是否可以結合傳統領域建立山林經營產業,以維繫文化臍帶的「生產」方式。因此本文將說明此「生存」與「生產」方式與大致過程,藉以作為其他災區可分享之經驗。

貳、    極端氣候下的新生存模式—社區避災

我國政府於洪災或風災的防救災體系,原本系以因應模擬台海戰爭的動員應戰與避難體系為基本架構,因此在鄉鎮村落範圍內,主要以民政動員體系的業務作為辦理機構。但由於台灣每年均有大型颱風的季節性侵襲,因此衍生出結合水利及警政消防體系的防救災系統,以工程強化防災保固以及災時的救災應變為主。

1999年中台灣921大地震後,出現複合式的災害,包括土石流與山崩,更在日後的汛期裡,由降雨導引出頻率更多的複合型災害,因此行政院提出並經由立法院通過「災害防救法」,主要目的是因應複合型災害建立跨機構的協商平台,使包括消防、水利、水土保持、國防單位、地方政府、鄉鎮公所等,逐一建立更符合實境的災害防救模式。此外,並特別將消防單位自警政機構釋出獨立,成立了內政部消防署。

在2000至2006年之間,由於多場颱風的侵襲,高頻率的土石流侵害導致921地震災區遭受更多的人員傷亡以及家園土地摧毀事件,使得對於社區參與災害應變的整備工作成為迫切的需求,因此國科會亦成立了國家災害防救科技中心,規劃各類專業協助行政院災害防救委員會,並引用日本與歐美各國先進的社區防救災經驗與技術,建立「社區防救災」指導手冊與種子師資培訓,於中台灣相關災區社區、聚落或原住民部落,進行示範點的培訓與機制建立等工作。

莫拉克風災後,屏東縣政府推動第一階段社區自主重建計畫過程中[2],由負責專管的民間團體台灣藍色東港溪保育協會,邀請經過國家災害防救科技中心過去培育的種子師資,協助30個經縣府徵選通過的重建點,進行多場的「社區防救災」說明會。於2010年1月歷經屏東縣許多民間團體討論評估後,決定推動系列的種子培訓課程,由包括台灣藍色東港溪保育協會及來義鄉生活重建服務中心,共辦理三個梯次的培訓課程。

其中,來義鄉生活重建服務中心承辦社團中華溝通分析協會,於2010年3月參與內政部辦理甄選簡報時,提出建立「社區避災機制」作為年度優先計畫,雖然當時內政部在委辦甄選生活重建服務中心的內容中,並未列入此項業務,但日後經多方討論與會談後,內政部亦在考核指標中加入社區避災宣導的業務要求。

由於各生活重建服務中心的承辦團體,大多為社工機構,本就對於社區組織發展、產業重建甚至社區防救災等方向甚為陌生,因此在社區避災這個項次上亟需建立示範經驗與模式。是以,以「社區避災」為優先提出方案的來義鄉生活重建服務中心,決定透過培訓、籌組部落避災小組、建立鄉鎮避災資源平台、環境致災點調查與現勘、高關懷族群避災後送計畫及桌上模擬演練等來自國家災害防救災科技中心提供的師資、經驗技術移轉等,依地方實況需求進行修正與模擬演練等。

由於各中心本就必須針對高關懷族群(原稱為弱勢族群)[3]進行調查、訪視以及建立福利輸送的個案服務等。因此來義生活重建服務中心特別將調查表進行特別加附設計[4],包括增加對於孕婦、洗腎病患[5]的名單,以及後送志工配對、後送交通載具[6]需求以及後送指定收容處[7]等。

由於2010年5月23日梅雨的實際應變中,發現了包括中央氣象局預報豪大雨特報中缺乏總雨量預估表、高關懷後送收容處未明確指定、政府相關機構橫向聯繫未到位以及政府疏散撤離計畫中缺乏明確定位包括各生活重建服務中心於收容安置所的角色與功能等,因此遂由來義生活重建服務中心於屏東縣政府社會處辦理定期的資源平台會議上,正式提案希望評估修正。

雖然2010年9月19日凡那比颱風的疏散撤離,由於中央政府主動下達強制撤村令,使鄉鎮長有信心進行指揮動員,縱使來義村東部落發生二次災害,但卻達到人員零傷亡的成果。只是,大型颱風的來襲通常可以提早建立整備作業,但若逢梅雨或西南氣流造成的豪大雨,在缺乏預估總雨量表的評決策估工具輔助下,還是會使負責指揮應變的鄉鎮長難以判斷撤離時點,或有充分時間進行撤離動員。這在2010年10月梅姬颱風外圍環流造成宜蘭蘇澳地區的土石流傷亡事件上,均印證政府避災計畫在此的風險缺口。

因此,以來義生活重建服務中心從2010年3月至今的「社區避災機制」推動實證過程中,發現必須持續推動約有五項因素進行修正[8],包括:

一、增加培訓具實證經驗的種子師資。

二、加強桌上模擬演練的培訓設計導引社區建構有效的避災組織分工與任務建立。

三、落實與檢視社區與政府之間的避災撤離流程與資源到位。

四、解決避難與中繼安置空間不足的問題。

五、強化應變指揮者(如縣市長及鄉鎮長)及其幕僚團隊的應變訓練。

參、    汛期遷徙與遷村狀態下的生產機會—山林產業再造

一、     無法判斷願景的變動

台灣歷史上一直沒有成功的遷村案例,特別是面對遷村頻率最多的原住民部落。從殖民統治的管理方便之強制遷移,或是面對各類天災導致的遷移,均使得以群聚為續存文化機會的原住民部落,隨著每次的遷移而逐步流失崩解其傳統制度、社群關係、文化歷史,甚至用來溝通的母體語言(台邦.撒沙勒,2009; 謝志誠,2008

統治者由於多為非原住民族群,且為來自中國的漢移民甚至是已接受資本主義商品文化洗禮之價值所組成,因此面對原住民部落必須考量遷移問題時,除了居住與基本公共建設為考量外,只能用商品化的邏輯來想像其面對的生產或就業問題,因此多為貼近邊緣農業、異國式旅遊商品或缺乏市場需求考慮的傳統手工藝輔導等。

莫拉克風災後,部份大型慈善團體基於921地震災後重建以組合屋建立中繼安置的經驗考量,認為管理成本太過浩大,因此向政府提出「永久屋」的概念來興設「不具備土地所有權」、「只可繼承不可買賣的地上權」、「限制原遷移地房屋的居住權」以及「不確認週邊發展前景」的新社區。由於不僅充滿許多對於未來前景不確認的變數,且並非所有受災災民可以申請,甚至必須面對遠離文化發源地之文化保存風險,因此從災後至今,出現多起大小抗爭與糾紛事件[9]

二、     與資本商品邏輯脫勾來思索—山林文化的價值

在原住民部落不論推動民宿旅遊、傳統手工藝發展或在地農特產,均得面對成本競爭的挑戰,特別是交通成本—運輸動線長以及逢汛期中斷之修復成本(特別是時間成本)。但由於近十年來,台灣本土對於原住民文化的觀看方式,已從傳統弱勢照顧以及異文化對待,漸漸演化為不算深入的族群尊重以及學習探索的關係。部落原居地發展族群特色的生產或是旅遊服務,均某種程度獲得國內旅遊市場的喜愛。只是,一旦遷移至永久屋社區,這些連結原部落的優勢顯然有弱化的危機,這也是災區中原屬於觀光優勢地區的部落(特別是南橫公路通過的高雄縣或是阿里山公路沿線的部落),對於遷至永久屋後,面對原居地發展受限或限制居住等問題上,有高度劇烈的反彈或質疑等問題。因此思索災區需面對遷徙的原住民部落,如何在變動間先維繫住文化臍帶,成為其產業重建必須評估考量的重點。

原住民的文化臍帶,來自於其族群源起之山林,特別是關於族群繁衍的生存資源維護與發展,並因此演化而出的部落生活空間規劃、狩獵制度、部落生活規範、醫藥占卜、農耕模式、神聖空間禁忌等,這些可以說是台灣保留最為長久與原始,與土地上各項因素(地質地理、氣候、疾病、土壤、中高海拔環境、海洋、動植物生態)所建立的豐厚對話累積,這並非僅移民三百多年的漢民族農耕文化能清楚掌握與描述的台灣環境實體所認知相比。特別是莫拉克百年風災對全台灣強烈打擊下,更強化出國人對於國土保安的需求,也代表漢移民文化與資本商品邏輯豢養下的現代台灣社會,所設計的山林保安制度與落實的誠意,展現無能的結果。在此時刻,重新檢視具備與台灣土地數千年對話資產的原住民文化,探索並轉譯為具微觀管理之國土保安制度,實為具時代價值之投資。

將國土保安、山林監測與原鄉發展三者進行論述與實務操作[10],不僅可帶出原住民與土地對話的文化資產,更能維繫因遷徙離開原部落之原住民族群文化臍帶之機會。

三、     舊部落的基地經營

莫拉克風災後,雖然許多原住民部落受到大小不一的侵襲,但值得探討的是,各部落之原遷移來源之舊部落或老部落,基地或是尚保存於上之遺址,大多均安然無事。筆者所服務的來義村、義林村及大後部落,甚至協助支援的三地門達來部落等,其舊部落仍是與災前一樣無甚受損。

屏東縣的原住民部落,大多均利用每年節慶(如收穫祭、五年祭等)前後,辦理尋根活動回到舊部落,除了探視回憶過往部落生活外,並趁此機會整理舊部落環境以及傳承部落文化給下一代。

因此利用舊部落作為山林產業再造經營基地,具備高度文化傳承的誘因與可辨識的文化臍帶基點核心。

四、     山林守護的原住民自治經營起點

屏東縣長期從事原住民族運動的台邦.撒沙勒助理教授,結合屏東科技大學野生動物保育研究所的裴家騏教授,近十年來透過對於魯凱族狩獵文化的研究(裴家騏、羅方明,1996;羅方明、裴家騏,1997;裴家騏,20012003,以及後續引進傳統領域地圖的調查與繪製工作(台邦.撒沙勒、裴家騏,2010)。於2010年在霧台鄉公所的支持下,成立山林巡守隊,進行深入的原住民山林智慧調查以及山林保育公約的制定。此外,屏東科技大學森林系的陳美惠副教授,亦於霧台阿禮部落長期推動生態旅遊與雙鬼湖保護區的生態監測。

因此筆者服務的來義村,在來義生活重建服務中心產業再造計畫輔導下,於2010年獲得文建會災後重建社區營造員甄選通過,以舊部落經營、山林守護結合生態旅遊為該部落之產業再造計畫。並於2010年下旬邀請包括台邦.撒沙勒、裴家騏、陳美惠等專業學者,協助規劃培訓課程。而來義鄉公所亦向原民會申請彩券盈餘分配款準備於2011年聘用16位山林巡守員,針對舊部落及傳統領域進行巡守與調查。

而來義生活重建服務中心亦商請陳美惠老師協助培訓生態旅遊經驗,使舊來義成為生態旅遊的經營基地。此外,並商請清華學院與台灣大學新聞研究所師生,協助準備於2011年以辦理多次生態旅遊試營運計畫,協助來義部落參與人員規劃服務流程以及評估計算營運成本。

由於林務局原本推動的社區林業計畫中,期待原住民部落可以協助巡守原住民保留地或鄰近之林班地,但由於未能編列人事聘用費,因此成案率低。緣此,來義生活重建服務中心透過聯繫經濟部水利署長,提案希望運用水源保育費(由自來水費中提撥2%)作為聘用山林巡守員的長期人事與巡守站設立的維管費用,目前正洽談之中。

上述的山林產業再造計畫,最大目的不僅是使災區原住民部落因遷徙而能透過產業模式(山林巡守以及生態旅遊)維繫其文化臍帶外,亦將觀察原住民部落是否能透過其先祖山林智慧,逐一開展山林經營的新策略,使達到更具永續經營的國土保安目標,並讓國人認同並接受將山林資源交還熟悉其環境的原住民,建立其自治事務的入場實務基礎。

肆、    徵引文獻

一、台邦.撒沙勒、裴家騏,2010,生態保育、在地發展與遷村:山林守護在西魯凱的實踐經驗。原住民族傳統習慣規範與國家法制研討會。

二、周克任,2010,社區避災:極端氣候汛期下的遷徙機制。第六屆屏東學研討會論文。

三、裴家騏、羅方明,1996,霧台鄉魯凱族狩獵習性及獵場標定。未刊本。

四、裴家騏,2001,善用傳統知識共管資源。收入李秋芳主編,《把人找回來:在地參與自然資源管理》,205-201頁。太魯閣國家公園。

五、裴家騏,2003,再造山林守護神—雙鬼湖野生動物保護芻議。臺灣林業30(1):26-33。

六、謝志誠、張紉、蔡培慧、王俊凱,2008,臺灣災後遷村政策之演變與問題。住宅學報,頁81-97。

七、台邦.撒沙勒,陳傑明,2009,好茶遷村計畫:一個社會人類學的初步考察。台灣原住民族研究季刊,第二卷、第二期、頁115-135。2009年/夏季號。



[1] 依據莫拉克重建特別條例,由內政部負責辦理的災後生活重建服務計畫,於災區每一鄉鎮原則各設一處生活重建服務中心,並甄選民間社團或由地方縣市政府執行辦理,計畫時間共為三年。主要業務為福利輸送、產業重建、心靈陪伴、生活照顧等。

[2] 200910月至12月由屏東縣政府社會處運用縣府於莫拉克颱風災後勸募的救災善款辦理,共甄選縣內災區共30個社區重建點。

[3] 包括行動不便、慢性病患、獨居老人、智能障礙等,為了配合社區避災實際需求,則加入了待產期孕婦。

[4] 委託成功大學公共衛生研究所王亮懿助理教授等義務設計。

[5] 考慮因部落對外聯絡道路中斷,導致定期就醫需求受阻之風險。

[6] 孕婦及行動不便者,不宜由行進中容易顛簸震動的軍用卡車進行撤離協助,因此需特別規劃房車或休旅車等。

[7] 20106月由屏東縣政府公佈了屏東縣疏散撤離計畫中,由衛生局及社會處規劃指定區域包括安養院、醫院等適宜收容行動不便、智能障礙、植物人或重大慢性病患等處所。

[8] 周克任,2010,社區避災:極端氣候汛期下的遷徙機制。第六屆屏東學研討會論文。

[9] 參考莫拉克獨立新聞網。http://www.88news.org/

[10] 台邦.撒沙勒、裴家騏,2010,生態保育、在地發展與遷村:山林守護在西魯凱的實踐經驗。原住民族傳統習慣規範與國家法制研討會

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重建十字路口的挑戰

屏東縣八八災後重建方向探討

與談人:八八社區再造聯盟執行長.藍色東港溪保育協會 理事

周克任

說明大綱

一、   八八風災帶來的啟示與新社會形塑.... 1

1.    災難常態化的社會.... 1

2.    大規模的環境變遷.... 2

3.    弱化的防救災重建體系檢驗.... 2

二、   重建的挑戰與課題.... 2

1.    環境重建?復育?或接受現況?.... 3

2.    經濟弱勢族群的大規模釋出.... 3

3.    民間自助助他的「社會互助網絡」需求增加.... 3

三、   屏東重建面臨之挑戰課題.... 4

1.    山區環境變遷與對策思考.... 4

2.    沿海地層下陷區運用的對策思考.... 5

四、   重建的進場與資源網絡.... 6

五、   重建經驗的紮根.... 7

 

一、八八風災帶來的啟示與新社會形塑

         1.災難常態化的社會

200988日至89日莫拉克颱風在全台灣解決旱象的期盼意念下,帶來台灣百年史上最大的近3000公釐豪雨量,並集中降注於南台灣,從南投由北而南到屏東縣山脈河谷以及低窪的沿海地區,大規模山崩、土石流及洪水,造成人工建築體包括橋樑、道路、房舍田園及堤防等的摧毀,並奪走近七百人寶貴生命。由於這場浩劫威力直逼1999921日的中部大地震,使得全台民眾對於氣候暖化導致的極端氣候充分感受了臨境衝擊,並高度相信且同意八八風災並非如同地震為週期性鮮見災難,而是全球暖化下即將常態化出現的氣候災變。

2.大規模的環境變遷

災難常態化將不斷顯現出國土超限利用的台灣,逐年大規模環境變遷的衝擊,也將使過往輿論不斷呼籲的「生態永續利用」的防災主題,進入到無力回天的新世紀,救災與避災的思考,將會成為國家動員與資源投入的主流議題。極端化氣候下高頻率出現的洪、旱災將為台灣帶來面臨避洪與找水的劇烈社會震盪,傳統以工程技術解決或土地分級框定的「國土規劃」,在面對包括全球海平面將因北極冰山大規模夏冰融化導致上升一米的威脅下,山脈河谷區以及沿海低窪區,都將面臨進入高風險居住或生產的非安定區域,高度移動與變遷的生活震盪,極有可能形塑下個十年的台灣社會。

3.弱化的防救災重建體系檢驗

921地震的救災到重建經驗,均集中於當時的災區縣市或村落,並未成為全民的經驗或建立為進化的政府防救災體系。也因此面對八八風災,無論政府到民間體系,都感受到防救災經驗的弱化無力,也增加生命與財產的快速流失,並造成更大規模的經濟弱勢族群的誕生。然從民間團體高度動員志工的救助網絡力量,顯現台灣民間力量投注社會的自主性,以及珍貴的「自助助人」之社會價值文化。

二、重建的挑戰與課題

由於八八風災與10年前的921震災不僅分屬不同類型的大自然災難,更由於暖化氣候因素,使得破壞性之風災發生頻率遠大於摧毀性地震,造成受破壞區域之人類聚落或依賴土地發展之產業,復原重建發生限制與困難。復加上政府防救災重建體系的經驗不足與弱化,導致本次風災「救災慢」以及為彌補失去民心的「重建快」之政治展示,使得八八風災帶來的「災難常態化」與「環境大規模變遷」兩大嶄新課題,未能謹慎且深度探討納入未來防救災重建體系或政策中。

目前政府與民間的救災暫告一段落,也將如同921震災進入安置及重建的過程。但經由兩個月來災區現場民意反映、公民記者的在地報導、民間團體與學界專家的論壇對話、各級政府重建政策的提出與規劃以及九二一重建10年研討等等。如下具挑戰的課題將逐一顯現:

  1.環境重建?復育?或接受現況?

無論面對必須遷村或原地重建的災區社區聚落,面對社區週邊環境劇烈的變遷,譬如土石流、堰塞湖、大規模抬高的河床斷面等潛在威脅,是否該原鄉重建或原地續住等災民必須首先面對的課題,必須等待政府委託專業人員進行評估及決策。因此不僅安置期必須比921重建時更久,且短期無法判斷環境是否能回歸災前原貌下,無法建立明確的社區重建或再造方向。

此外,政府在決定環境重建的課題上,亦得考慮極端氣候的因素,使得治水防災標準必須有所變動,但變動幅度是否得面對民意形成的政治挑戰,並因此扭曲為妥協性的決策,導致新的標準仍無法承受後續同樣規模的災難。這個課題必然會在「國土規劃」以及「治水政策」範圍裡,產生實際上的劇烈辯證過程。

2.經濟弱勢族群的大規模釋出

八八風災前的台灣經濟體,受到全球金融海嘯的衝擊,GDP不僅呈顯戰後以來首度的負成長,長年來本土產業大量西進中國市場,更將在2009年底中央政府以規避民意的模式,與中國簽訂ECFA,不僅使具規模的服務金融業之資金更大規模流入中國,復因平等貿易與關稅互惠原則,將可能引入更多中國廉價的勞動力與商品以及中國具政治戰略性資金投入以惡性併購台灣本土產業的威脅。

而八八風災發生的區域,已因前述之經濟衰退,勉強以在地農漁及相關連之民生服務產業吸納大量由都市失業之年輕人口。而本次風災的環境摧毀力,更將許多具外銷或高產值的農漁生產土地摧毀殆盡,使得吸納力衰退,更無足夠轉業區塊,並進一步影響區域內依賴關連的小型民生服務產業。

因此不但在安置過程中,需高度依賴政府的補助或社會福利照顧,一旦進入重建過程,災民更難有足夠借貸能力承擔。而政府之前因應金融海嘯已進行大規模舉債措施,本次風災亦同樣必須籌措更多財源,甚至接近舉債上限(僅剩5000億的空間)。相對的許多建設或社會福利排擠效應亦會加劇,導致社會產生更多協商或對立。

3.民間自助助他的「社會互助網絡」需求增加

10年來因政黨政治趨向民主化,社區營造政策注入民間社團,社區大學廣設等導引民間社會自主民主力量的養成,加上網際網路大規模e化社會效應,使自主民主的力量由實體社區連結擴增到網路上的虛擬社群,產生本次風災中救災志工具規模化的自主動員力。

然而實地現場救災過程中,恰好遇到政府救災體系的弱化,加上對於極端氣候常態化的認知與認同,使得民間產生對於常態化災難社會的恐懼與不安感。因此漸趨成熟的民間非營利或非政府組織,評估需透過專業導引的設計規劃,透過建立民間防救災重建教育平台的機制,將實體社區與虛擬社群網絡,組織成具備防救災重建能力的「社會互助網絡」。因為當災難發生時,需求的不單單是資金的捐助,而是具備足夠的各類專業人力能進場協助救災、安置到重建過程。這將會使社會面對災難時,降低恐懼與動亂,並產生足夠的自主網絡力量,協商或導引政府防救災力量強化的助力。

三、屏東重建面臨之挑戰課題

環境的大規模變遷強化凸顯屏東大武山地疊的脆弱地質及沿海地層下陷區的高風險環境,從中也顯示了過往近半世紀來的環境破壞因果累積。由於破壞的規模甚巨,使得環境復建或是社區及產業重建皆必須找到明確且共同認知的方向,方能產生具體有效的重建或再造策略。茲將災後透過現場訪談、環境現勘以及相關專業論壇、各級政府發佈重建訊息等來源,歸納分析提供如下觀點與建議。

1.山區環境變遷與對策思考

一般雖認為本次風災中大規模土石流與漂流木沖刷而下,主要來自於過往包括林木盜伐、產業道路興設、山坡地超限利用等。這些皆是累積數十年的因,也在近10年來各方輿論韃伐下逐步產生改進與調整。雖然林木盜伐與山坡地超限利用等現象已呈零星,但本次風災中不僅僅是超大的雨量,特別是強烈的風速(過往屏東平原遇到的颱風多為雨大風小的局面),引致許多造林地或稱為原始林區域(依東海大學陳玉峰教授過去為文指出其實非為真正原始林,而是因人工砍伐或森林大火後自然形成之次生林),產生「樹大招風」效應,使得樹幹根部對於脆弱的地質壤土產生高頻率的擾動,鬆軟土壤的裂隙吸收大規模降雨產生更易滑動的地質,因此出現土石流伴隨大量的林木下滑現象。特別是造林地所採取的規則性行株距種植及單一樹種策略,是否無法承受此次極端氣候的侵襲,相當值得探討與研究。山區森林是否該調整新的育林護林政策?是否該採取自然演進多元植被的方式?尤其原住民經常提出其累積數千年的山林智慧,其中是否真有足夠且適用的護林策略?也許是該採取大規模資源投入研究這些傳統資產的重要時刻了!

由於原住民部落面臨大規模遷村的需求,並因其部落文化、家族關係網絡等因素,使得「離村不離鄉」的原地連結訴求,在重建過程中成為重要之考量。但是山區的產業本就屬於弱勢的小型產業,近年來雖透過社區營造策略推產原生咖啡的種植等,但仍無法全面帶動成為原住民區塊的產業需求。縱使遷村到平地,亦必須透過小型零星的平地農耕生產,也僅能維持餬口生計,要形成具文化性的在地產業,勢必得經過漫長摸索的道路。

因此,如果換一種觀點來思考,就是山林守護是否也可以成為一種服務型產業?目前這一塊僅隸屬於林務局的公部門服務業務,但成效均受各界質疑,也未能明確檢討出到底是執行的落實程度問題?亦或護林策略缺乏明確的規劃?近幾年來,包括屏東科技大學部分學者提出將山林保育方略移轉為原住民部落的產業,並且進行多項珍貴的研究與測試。這些萃取於原住民先祖山林智慧,是否有效移轉至現有原住民世代?或是相當值得進行移轉培訓?如果山林智慧具備守護山林的優質策略,那麼林務局的山林保護機制,是否可考慮移轉為原住民部落產業收入來源?而非消極化的局部開放山林副產品作為原住民在山區的產業收入。

設若這個構想與研究資產可轉置為原住民部落產業,即使原住民遷村之平地,亦可透過此機制的連結,更具深度與廣度的保存與發揚原住民文化的珍貴性,而非只能停留於文獻或史蹟的觀覽研究或觀光層次。如此對於因遷村導致的家計生存不安全感,可以獲得新的來源,以及運用其原有熟悉文化的機會。

2.沿海地層下陷區防洪避災的對策思考

屏東地層下陷區域造成的長年主因主要包括:

    1.養殖業超量抽取地下水:

早年本區高度進行淡水養殖業,譬如鰻魚養殖及白蝦生產等。由於所抽取之地下水不斷發生缺伐或海水入侵鹽化所致,因此水井鑽取深度甚至達到穿透黏土層約200米深左右,攫取之地下水年份達致萬年前。而本區下方地質結構多為細沙及黏土層構成,特別是黏土層具有變形後不易回復原狀之特性,因此一旦地下水位不足時,地表人工建築體的重量導致沈陷後難以回復原狀。

2.台糖蔗作大規模抽取地下水:

台糖的蔗作土地光在林邊溪流域就高達3000公頃以上,其用水除了一部份來自地表水,其餘大部分皆透過地下水抽取來補充。由於台糖抽取地下水的區域多位於屏東平原沖積扇扇央到扇尾處,雖然其下地質結構多為礫石層,本就為具吸收補注地下水的絕佳環境,但因為抽取量大,導致補注至下游地區的量與速度均減緩,使得已經超量抽取的下游沿海區,無法獲得充分的補注,使下陷速度更程惡劣。

3.林邊溪河道補注功能弱化

林邊溪上游包括來義溪與力力溪南北相夾區域,原為此區地理上的洪氾區,但日據時代為減緩來義溪沿舊東港溪河道產生之洪峰侵襲潮州、萬巒、新埤等地,遂於今來義古樓村前方設置來義堤防將溪水改道與力力溪合流成為今日的林邊溪。由於獲得來義溪右岸約一千公頃以上可利用土地(今萬隆農場),因此遂交由台灣糖業株式會社經營。戰後國民政府亦利用糖業的生產潛能來建立國家財源,遂於來義溪左岸設置箕湖堤防,以及力力溪右岸設置獅頭堤防等,並獲得約一千多公頃土地(今大響營農場等)供作蔗作生產。這些土地的攫取,導致兩大支流河道斷面縮小,以使得河床可以補注地下水的功能因流速變快無法增加補注時間,導致補注量體變少。而日後因為河道中的河砂因城鄉快速發展所需大量開採或盜採,更縮小可補注地下水之斷面,及導致地下水補注水位降低,導引周邊用井取水深度跟著下降。

這些因素在近十年來因為各方韃伐或反省而調整出各種方略,雖然未能完全終止地層下陷,但卻也達成大規模減緩下陷速度。包括沿海養殖業轉型為海水養殖(石班龍膽等),採用水源來自專業區的海水抽取站(抽取三公里外海之海水)、林邊溪河口海淡水交會處之地表水以及大鵬灣潟湖內水源等,不再取用地下水;此外,台糖於多年前停止屏東區內蔗糖生產,亦大量降低了地下水取用。因此五年來地層下陷每年速度約近一公分左右。

基於上述分析,對於沿海地區的對策主要考量於防洪避災以及地下水的充分補注。由於許多關切的專業人員曾提出建議在沿海地區縮小養殖區,改造為人工滯洪區。然而這個策略將面臨的是大規模犧牲養殖業及其上下游關連產業(譬如飼料、馬達、網具、運輸、行銷等),其中部分關聯產業亦以深耕於沿海鄉鎮,因此採用此策略將面臨難以輔導轉業等社會及家庭衝擊。此外,較有可能先被調整為滯洪區的區位,應為缺乏養殖登記證的林邊鄉居多。

為使社會衝擊面降低,建議採用將洪水滯留於林邊溪上游兩大支流周邊的台糖地為宜,這些台糖地總估約為三千公頃左右,依屏東科技大學土木系丁澈士教授等研究屏東地下水專業人士估計,如要滿足莫拉克規模於本流域的洪峰量,僅需要使用本區台糖地約1500公頃規模,設置平均約五米之滯洪池或類似之設施。如此一來,已經具備可大規模吸收洪峰,自無需推動沿海設置滯洪區的艱難決策。

四、重建的進場與資源網絡

目前屏東縣政府計畫徵選災區建立30個左右的重建工作站,範圍包括原住民鄉鎮、沿海地區與恆春半島等受災部落,這是相當值得令人讚賞的起步,尤其過往屏東縣府主力推動由下而上的「社區營造」策略來建構縣政發展,有助於區域的民主化、地方產業創新與行銷機會、公共領域與環境共存的規劃等。

然而在進場設置重建工作站時,縣府及關心災區重建的民間團體,應嘗試建立更具靈活的合作平台與機制,縣府的重建委員會應該協助建構周延性考量的完整重建政策方向,但透過與民間團體建立的情資、合作甚至培訓網絡,更有助於建立執行方略、經驗移轉、民情調查、關鍵因素萃取與掌握等。

重建的項目與課題多元且紛雜,每一村或每一部落皆有其不同的因素、課題與時程,且組織能量與社區權力結構因選舉過程是否產生不利因素等,皆是影響重建過程中的重要觀察指標。因此之前政府被要求需要「救災快」,但重建的步調宜採謹慎的腳步。方向的擬定與清晰,將會導引重建課題的明確性,而且特別是環境重建出的防洪避災策略,更關乎重建區投資於重建的成本是否因明年汛期遭遇類如莫拉克規模的災變,甚或是嚴酷的旱災等,這些皆有可能導致原有投資的成本毀於一旦,因此環境重建的對策擬定確認,可幫助重建工作免於停滯於十字路口的不確定感。

五、重建經驗的紮根

為避免如同921經驗的斷層與難以移轉,讓重建經驗在屏東紮根以及成為其他非災區可供學習的教材與來源甚為重要。尤其在災難常態化的社會形成之下,協助建立民間防救災重建的教育體系,有助於全民學習自救救人的知識、技術與價值,可減少因連續災變包括風災、地震、瘟疫等來自生死、維生系統斷裂、資源強奪、治安變動等恐慌,甚至如何沈靜的進入安置重建,形成一個社會互助網絡的避災機制,應是極端氣候下的政府應考慮之重要作為。

屏東的社區大學在與全促會,以及由其為主體組織的八八社區再造聯盟,將主動以社區大學的民間教育平台,透過本次救災、安置到重建過程,除了陪伴災區外,更藉由吸收過程經驗以及連結921重建經驗,建立具全國性的防救災重建教材與種子講師。

除了社區大學,更建議在地的大專院校,可仿照清華大學設置的清華學院,鼓舞大學生及研究生,藉由投入進駐災區,以專業協助災區組織工作培訓、建立論述與協商訴求、甚至協助專業導入規劃重建事宜等。這不僅可以建立專業與社區的互動,亦可以讓學生瞭解社區動態,進而瞭解社會變遷的議題與反省課題。

災區成為一所學校的概念,有助於讓經驗值紮根在地並傳遞移轉至非災區民間。

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